De helft van de gemeenteambtenaren vindt invoering van de Omgevingswet een goede ontwikkeling, bleek vorig jaar september uit onderzoek van I&O Research in opdracht van Binnenlands Bestuur. 42 procent vindt de nieuwe wet zelfs ‘nodig’, tegenover een magere 21 procent voor wie het allemaal niet zo nodig hoeft. Is er wel goed gemeten?, vraag je je sindsdien soms af. Het chagrijn over de ruimtelijke mammoetwet die 26 sectoraal ingestoken wetten per 1 juli 2022 moet vervangen, grijpt om zich heen. Het wordt gevoed door hoge invoeringskosten, het complexe digitale stelsel, het wetgevingstraject dat nog steeds niet is afgerond. En sluit de ‘van onderop-filosofie’ van de Omgevingswet nog wel aan bij actuele gemeentelijke uitdagingen als de woningbouw, de energietransitie en het stikstofdebat? Alom klinkt de roep om meer ruimtelijke regie vanuit het rijk. Om gebiedsontwikkeling van bovenaf, dus, in plaats van van onderop.

Twee uitgesproken voorstanders van de wet trekken erover aan de bel. Ze zien dat door de praktische problemen waar de Omgevingswet gemeenten voor stelt, de zegeningen van de wet uit beeld verdwijnen. Daardoor sijpelt ook de urgentie makkelijk weg. ‘Waarom doen we het ook elkaar weer, die nieuwe wet?’, vat Co Verdaas de kwestie samen. Dat uitgerekend hij zich zorgen maakt, is niet zo vreemd. De hoogleraar gebiedsontwikkeling aan de TU Delft en dijkgraaf bij Waterschap Rivierenland blijkt de term ‘Omgevingswet’ in 2003 als pas aangetreden PvdA-Kamerlid nota bene te hebben gemunt. ‘Het was bij de behandeling van de Tracéwet. Ik gaf aan: er moet niet nóg een wet bij, maar we moeten terug naar één integrale wet voor de ruimtelijke omgeving.’ Lachend: ‘In de Kamer werd mijn voorstel weggehoond. Van welke planeet kwam die meneer?’

De tweede ambassadeur van de wet is Jop Fackeldey, tegenwoordig PvdA-gedeputeerde in Flevoland en van 2007 tot 2018 wethouder voor die partij in Lelystad. ‘Ik had vanuit de gemeenten in de VNG-commissie ruimte de Omgevingswet in portefeuille’, blikt Fackeldey terug. ‘De wet was het antwoord op een probleem waar gemeenten al jaren tegenaan hikten: de ellenlange ruimtelijke procedures. Om steeds weer een andere reden konden bezwaarmakers naar de rechter stappen. Mensen werden er aan de voorkant van de besluitvorming onvoldoende bij betrokken. Ik maakte de situatie mee waarin iemand alle benodigde bouwvergunningen van de gemeente had gekregen maar op grond van het activiteitenbesluit zijn zaak nooit mocht openen. Als beginnend wethouder werd ik gek van alle projecten waar niks van terechtkwam. Nou ja, alleen wat stapels papier verplaatsen.’

Met VVD-minister Schultz van Haegen kreeg de Omgevingswet in 2010 een warm Haags pleitbezorger. De wet bood minder bureaucratie en meer ruimte voor particulier initiatief. Om infrastructurele projecten te versnellen, werd maart 2010 de Crisis- en Herstelwet ingevoerd waarmee gemeenten al konden experimenteren met de flexibeler ruimtelijke regels en de integrale aanpak die de Omgevingswet voorschrijft. ‘Ik weet nog dat Kamer leden gesteund door lokale bestuurders zoals Jop de publieke investeringen wilden versnellen’, zegt Verdaas. ‘Onder meer de tweede Waalbrug bij Nijmegen stond op de agenda. Nou, ik wenste iedereen veel succes. In essentie had het politieke bestuur zichzelf door de complexiteit van de ruimtelijke regels buitenspel gezet.

Het idee dat de politiek weer zelf aan het stuur kon zitten, drong door tot het ambtelijk apparaat en de Tweede Kamer. Dat was een ontzettende stimulans om de Crisis- en Herstelwet als voorportaal in te richten van de Omgevingswet.’ Fackeldey herinnert zich de talloze gemeentelijke zaaltjes waar hij moest staan uitleggen waarom de Omgevingswet een goed idee was. Met resultaat. ‘Kijk eens hoe vaak de Crisis- en Herstelwet inmiddels als noodverband door gemeenten is ingezet. Dat toont aan hoe hard de Omgevingswet nodig is.’
‘Het is ook een democratische impuls’, vult Verdaas aan. ‘Je wordt als gemeente aan de voorkant van de besluitvorming gedwongen alle partijen om tafel te krijgen. Dat is nu het grootste tekort in de keuzes rondom de inrichting van Nederland. We proberen via van elkaar gescheiden, sectorale routes een ruimtelijke ontwikkeling tot stand te brengen. Maar je kunt als bestuurder de burgers bijna niet uitleggen hoe je tot de uiteindelijke afweging komt.’ Het enthousiasme van de pioniers kreeg vleugels binnen de gemeentehuizen. Fackeldey ziet dat ‘overal en ergens’ omgevingsvisies worden gemaakt en er ‘hard gewerkt wordt aan de voorbereiding op omgevingsplannen’. Ook experimenteren gemeenten volop met nieuwe manieren van participatie. Maar, zegt hij, ‘dan zie je ook dat het juridische traject en dat van de digitalisering dusdanig ingewikkeld is, dat het technisch niet goed lukt. Daarom is de Omgevingswet dit voorjaar opnieuw uitgesteld.’

Spijtig, vindt hij. ‘Als dat uitstel één keer gebeurt, dan denk je: nou, toe maar. Het blijft echter rommelen met die datum. Ook het wetgevingstraject is nog steeds niet afgerond en begint zo langzamerhand wel heel erg lang te duren. Dat haalt het tempo eruit. Dat hoor ik ook van veel gedeputeerden om me heen: we zijn er klaar voor, maar kunnen de laatste stap pas zetten als de Omgevingswet er daadwerkelijk is. Drie provincies hebben nu een noodgreep onder de Crisis- en Herstelwet moeten voorstellen, om toch met het ruimtelijke proces door te kunnen gaan. Dan zijn we het paard achter de wagen aan het spannen: als we al onze energie moeten stoppen in de reparatie van iets wat er nog helemaal niet is.’

Wacht even, dat extra jaar uitstel tot 1 juli 2022 is toch mede op verzoek van een groot aantal gemeenten tot stand gekomen? Ze waren er toch niet klaar voor? ‘Wat heet niet klaar?’, reageert Fackeldey. ‘Je hebt straks een fatsoenlijke overgangstermijn om je omgevingsplan te maken. En het merendeel van de gemeenten was wél klaar. De enige grote zorg is het digitale stelsel. Dat heb je bij de invoering echt nodig.’ Het Bureau ICT-toetsing (BIT) dat de ontwikkeling van het Digitale Stelsel Omgevingswet kritisch volgt, luidde daarover in november nogmaals de noodklok. Maar gaf ook aan dat nieuw uitstel van invoering meer problemen geeft dan oplost: dan maar met een karig basisstelsel de nieuwe ruimtelijke werkelijkheid in.

Het is een eeuwig dilemma bij grote stelselherzieningen als de Omgevingswet’, zegt Verdaas. ‘Kom je de achterblijvers tegemoet of beloon je de koplopers?’ Hij ziet dat gemeenten om op 1 juli 2022 klaar te zijn nog bergen werk moeten verzetten. ‘Dan is de kas leeg en komt er ook nog corona overheen. Ik wil dat geenszins bagatelliseren. Je moet investeringen plegen en het water staat aan de lippen. Dat veroorzaakt chagrijn, dat snap ik heel goed.

Alleen: dan raakt de discussie over waarom we de wet wilden vertroebeld door de kosten en de mate van ingewikkeldheid. We staan op de drempel, maar we moeten er ook met elkaar overheen durven springen. We gaan dingen tegenkomen die we van tevoren niet hebben bedacht. Het gaat vast hier en daar een beetje pijn doen. Je moet accepteren dat niks zonder risico is. Zeker niet deze, volgens deskundigen, meest complexe stelselherziening uit onze geschiedenis.’

Behalve over de financiële en technische bezwaren woedt er rond de Omgevingswet een meer fundamentele discussie. Toen Verdaas de wet in 2003 voor het eerst opperde, leek Nederland qua ruimtelijke inrichting zo goed als klaar. Het rijk trok er zijn handen van af en decentraliseerde het ruimtelijke beleid naar provincies en gemeenten. Die zwengel naar beneden kreeg met de Omgevingswet een passend instrument. Een kleine twintig jaar later stapelen de ruimtelijke uitdagingen zich op. Landelijke opgaven als energietransitie, woningbouw en natuur vechten om voorrang. De sturende hand van het rijk lijkt hard nodig om regionaal knopen door te kunnen hakken. Staat die gedachte niet haaks op de laissezfaire- gedachte van de Omgevingswet? Verdaas noemt het een te eenzijdige interpretatie van de Omgevingswet.

‘Die schrijft namelijk niet voor wat er decentraal, provinciaal of nationaal moet worden gewogen. De wet zegt: je werkt van onderop, tenzij. Op het moment dat een regio er bij een grote opgave niet uitkomt, dan zegt de Omgevingswet niet dat het rijk niet óók iets mag vinden, hè? Het is een veel gelaagder verhaal dan dat het rijk zich nergens meer mee mag bemoeien.

Woningbouw, bijvoorbeeld, is een urgent landelijk issue. Stel dat binnen een regio één gemeente zich niets van de overkoepelende afspraken aantrekt. Dan mag je hopen dat uiteindelijk de provincie of het rijk ingrijpt. Maar niet nadat er eerst op lokaal niveau naar is gekeken.’ Fackeldey: ‘Ik ben er helemaal niet van overtuigd dat meer regie van het rijk tot snellere successen leidt. Eerder het tegenovergestelde. Neem de energietransitie. Het rechtsproces bij de energietransitie loopt vooruit op de Omgevingswet. Je moet er straks toch niet aan denken dat je al die biedingen van die dertig regio’s moet gaan borgen zonder het nieuwe, flexibeler instrumentarium? Dan wordt het bepaald niet eenvoudiger.’

Wat adviseren ze gemeenten die worstelen met hun voorbereidingen op de Omgevingswet? ‘Ga zoveel mogelijk in de geest van de wet werken’, zegt Fackeldey. ‘Zorg dat je omgevingsvisie geen dooie letter is, geschreven van achter een ambtelijk bureau, maar doorleefd vanaf de voorkant. En zorg dat je bij elk nieuw initiatief het participatieproces goed inricht.’

Verdaas: ‘Probeer consequent je idee over Omgevingswet te scheiden van wat er nodig is om de wet voor elkaar te boksen. Omdat je anders – ook in de gesprekken met Den Haag over dat ontbrekende geld - voorbijgaat aan het achterliggende doel. We zitten hier voor een groter belang dan wat het precies gaat kosten en hoeveel werk en inzet het van iedere ambtenaar vraagt. We staan als overheden voor grote opgaven als klimaatadaptatie, woningbouw, de energietransitie, bereikbaarheid en de stikstofdiscussie. Als je je afvraagt wat voor stelsel we nodig hebben om dat op een ordentelijke manier tot besluitvorming en uitvoering te brengen, dan haalt niemand het in zijn hoofd om met 26 sectorale wetten aan te komen. Dat is wel wat wij nu hebben. De mensen die denken dat je daarmee straks nog kunt werken, die komen van een koude kermis thuis. De noodzaak van de Omgevingswet gaat voorbij aan alle operationele vraagstukken en financiële discussies. Je moet onze samenleving die wet gewoon gunnen.’

Een eerdere versie van dit artikel verscheen najaar 2020 in Binnenlands Bestuur.